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Sentenza n. 186 del 03.07.2013

Pubblicato da in Corte di Cassazione : Sentenze · 7/9/2013 11:12:40

La Corte Costituzionale con Sentenza n.  186 del 03.07.2013  (qui di seguito pubblicata), depositata il 12.07.2013, ha sancito la incostituzionalità dell’impignorabilità, e quindi, dell’articolo 1, comma 51, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2011), sia nel testo risultante a seguito delle modificazioni già introdotte dall’art. 17, comma 4, lettera e), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, sia nel testo, attualmente vigente, risultante a seguito delle modificazioni introdotte dall’art. 6-bis, comma 2, lettere a) e b), del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189.
In buona sostanza, la Corte ha dichiarato l’incostituzionalità anche dell’ultima normativa che aveva prorogato l’impignorabilità al 31.12.2013.
La Corte ha asserito che il paventato risanamento, previsto dai piani di rientro dal debito sanitario, e posto a base della illegittima impignorabilità, sia assolutamente inconsistente ed inesistente nella misura in cui non prevede un meccanismo di tutela dei diritti dei creditori e quindi che possa concretizzarsi in una modalità sostitutiva di soddisfazione degli stessi diritti.
La Sentenza ha evidenziato, inoltre, che non sono individuate nemmeno le risorse finanziarie necessarie a garantire l’attuazione del risanamento che ponga i creditori su di uno stesso piano nell’ambito di una procedura concorsuale.
La dichiarata illegittimità costituzionale elimina, quindi, dall’ordinamento tutte le norme sull’impignorabilità consentendo cosi il ripristino dei pignoramenti nei confronti delle Aziende Sanitarie Locali.

SENTENZA N. 186
ANNO 2013
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Franco GALLO; Giudici : Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO,  Paolo  GROSSI,  Giorgio  LATTANZI,  Aldo  CAROSI,  Marta  CARTABIA,  Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 51, della legge 13 dicembre 2010, n.
220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità
2011), come modificato dall’articolo 17, comma 4, lettera e), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15
luglio 2011, n. 111, promossi dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione staccata di
Salerno, con due ordinanze del 7 settembre 2011 e con una ordinanza dell’11 ottobre 2011, dal Tribunale
amministrativo  regionale  della  Campania,  sede  di  Napoli,  con  ordinanza  del  14  dicembre  2011,  dal
Tribunale ordinario di Napoli con ordinanza del 21 novembre 2011, dal Tribunale ordinario di Napoli,sezione distaccata di Pozzuoli, con due ordinanze del 12 dicembre 2011 e del 24 maggio 2012, ciascuna
rispettivamente iscritta ai nn. 16, 17, 18, 50, 58, 137 e 189 del registro ordinanze 2012 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, n. 14, n. 16, n. 28 e n. 38, prima serie speciale, dell’anno 2012.
Visti gli atti di costituzione di A. M. ed altri, della Azienda Sanitaria Locale Salerno di Salerno (già
Asl 111 - Salerno 1), di B. R., del Centro Antidiabete Emotest S.r.l. ed altra, nonché gli atti di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 27 marzo 2013 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l’avvocato Alfonso Celotto per A. M. ed altri, Maria D’Elia per l’Azienda Sanitaria Locale
Salerno di Salerno (già Asl 111 - Salerno 1), Roberto Buonanno per R. B. e per il Centro Antidiabete
Emotest S.r.l. ed altra e l’avvocato dello Stato Francesco Sclafani per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. Con quattro ordinanze di contenuto sostanzialmente identico, delle quali due depositate in data 7
settembre 2011, una in data 11 ottobre 2011 e l’ultima in data 14 dicembre 2011 (recanti rispettivamente
i nn. 16, 17, 18 e 50 del registro ordinanze 2012), il Tribunale amministrativo regionale della Campania,
sede  staccata  di  Salerno  e,  quanto  all’ultima  ordinanza,  sede  di  Napoli,  ha  sollevato  questione  di
legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, comma primo, 24, commi primo e secondo, 41 e
111, comma secondo, della Costituzione, dell’art. 1, comma 51, della legge 13 dicembre 2010, n. 220
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2011),
nella parte in cui, nella sua originaria formulazione, prevede che, nelle Regioni già commissariate in
quanto sottoposte a piano di rientro dei disavanzi sanitari, sottoscritto ai sensi della legge 30 dicembre
2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge
finanziaria 2005), non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende
sanitarie locali o ospedaliere sino al 31 dicembre 2011.
Il  rimettente  riferisce  di  essere  chiamato  a  giudicare  in  ordine  a  quattro  distinti  giudizi  di
ottemperanza  fondati  su  numerosi  decreti  ingiuntivi,  emessi  nei  confronti  di  aziende  sanitarie,
ospedaliere e locali, aventi sede nella Regione Campania, divenuti esecutivi per mancata opposizione.
Il rimettente, pur riscontrata la astratta azionabilità in sede di ottemperanza amministrativa dei titoli
costituiti dai ricordati provvedimenti monitori, rileva che, in concreto, osta alla procedibilità della azione
per l’esecuzione del giudicato il dettato dell’art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010.
1.1. Infatti, dato atto che la Regione Campania, con deliberazione del 20 marzo 2007, ha approvato,
onde riequilibrare la condizione di dissesto finanziario in cui si trovavano gli enti del Servizio sanitario
regionale,  un  piano  di  rientro,  oggetto  di  accordo  con  lo  Stato,  e  che  il  Governo  nazionale,  con
deliberazione del 24 luglio 2009, ha nominato il Presidente della Giunta regionale campana commissario
ad acta per l’attuazione del detto piano, il rimettente rileva che, date le descritte premesse, dovendosi
applicare il citato art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, le azioni esecutive introdotte dovrebbero
essere dichiarate improcedibili.
Tale conclusione, però, appare al rimettente tale da far ipotizzare, in maniera non manifestamente
infondata,  la  violazione  degli  artt.  3,  comma  primo,  24,  commi  primo  e  secondo,  41  e  111,  comma
secondo, Cost.
Al fine di dimostrare tale assunto, il TAR rimettente rammenta che, già con la legge 23 dicembre
2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge
finanziaria 2010), il legislatore nazionale aveva escluso la possibilità di intraprendere o proseguire le
azioni  esecutive  nei  confronti  delle  aziende  sanitarie  locali  ed  ospedaliere  situate  nelle  Regioni  che
avevano sottoscritto piani di rientro del disavanzo sanitario. Oltre a tale blocco, previsto per la durata diun anno dalla entrata in vigore della legge, era, altresì, previsto che i pignoramenti eventualmente già
eseguiti non avessero efficacia nei confronti dei debitori né dei loro tesorieri, potendo costoro disporre
dei beni eventualmente vincolati.
Prosegue il rimettente osservando che, a brevissima distanza dalla sua entrata in vigore, la predetta
disposizione fu modificata  in occasione della conversione in legge del decreto-legge 30 dicembre 2009,
n. 194 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), intervenuta con la legge 26 febbraio 2010,
n. 25  nel senso che, fermo il resto, la impossibilità di procedere ad azioni esecutive era stata ridotta da
12 a soli 2 mesi.
Pertanto,  a  decorrere  dal  1°  marzo  2010  era  stato  ripristinato  il  diritto  dei  creditori  di  agire  in
executivis  per  la  soddisfazione  dei  loro  diritti;  tuttavia,  la  situazione  di  grave  disagio  finanziario
regionale ha presto indotto il legislatore statale ad intervenire nuovamente: infatti, con l’art. 11, comma
2, del decreto-legge 25 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
competitività  economica),  convertito,  con  modificazioni,  dalla  legge  30  luglio  2010,  n.  122,  è  stata
reintrodotta, al fine di agevolare il raggiungimento dei risultati indicati nel piano di rientro, la inibitoria
delle azioni esecutive nei confronti delle aziende del comparto sanitario sino al 31 dicembre 2010.
La  nuova  disposizione  peraltro  differiva  sostanzialmente  rispetto  alle  precedenti  in  quanto,
diversamente da queste, non prevedeva lo svincolo dei beni già sottoposti a pignoramento.
In  un  momento  ancora  successivo,  continua  il  rimettente,  il  legislatore  è  intervenuto  con  la
disposizione ora censurata che non solo reitera il blocco delle azioni esecutive sino al 31 dicembre 2011
data  questa,  osserva  lo  stesso  rimettente,  ulteriormente  differita  al  31  dicembre  2012  per  effetto  del
sopravvenuto art. 17, comma 4, lettera e), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per
la  stabilizzazione  finanziaria),  convertito,  con  modificazioni,  dalla  legge  15  luglio  2011,  n.  111    ma
reintroduce anche lo svincolo delle somme già staggite.
1.2.  Passando  ad  esaminare  i  profili  di  non  manifesta  infondatezza  della  questione  di  legittimità
costituzionale proposta, il rimettente rileva che la disposizione censurata  introducendo una disciplina
che nega al creditore la soddisfazione concreta ed effettiva dei propri diritti  si pone in contrasto con gli
artt. 24, commi primo e secondo, e 111, comma secondo, Cost.
Precisa il rimettente che, per effetto del citato art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, è stata
resa  «inutile  la  possibilità  riconosciuta  ai  creditori  di  agire  in  giudizio  al  fine  di  ottenere  il
soddisfacimento delle obbligazioni dagli stessi vantate nei confronti delle aziende sanitarie e ospedaliere
delle Regioni soggette a commissariamento». Ciò tanto più ove si consideri che la predetta disposizione,
rendendo inefficaci i pignoramenti già eseguiti, consente ai debitori, in aperto contrasto con l’art. 24
Cost., di rientrare nella piena disponibilità dei beni sino a quel momento vincolati alla soddisfazione dei
creditori esecutanti.
1.2.1.  La  medesima  disposizione  sarebbe,  d’altro  canto,  in  contrasto  con  l’art.  111  Cost.  poiché
altererebbe  le  condizioni  di  parità  fra  i  litiganti,  ponendo  la  parte  pubblica  in  una  posizione  di
ingiustificato privilegio, incidendo, altresì, sulla ragionevole durata del processo.
Né varrebbe a smentire l’assunto il fatto che si tratta di disposizione avente una limitata efficacia nel
tempo; infatti, per un verso, il legislatore ha provveduto già a reiterare la disposizione prolungandone nel
tempo gli effetti e, per altro verso, anche la «mera sospensione del diritto di azione a tutela del proprio
credito» può avere effetti pregiudizievoli sulla situazione giuridica e patrimoniale del creditore.
Egualmente irrilevante sarebbe la circostanza che l’eventuale pronunzia che dichiari inammissibile
l’azione  esecutiva  non  ne  pregiudicherebbe  la  riproposizione  una  volta  venuta  meno  la  disciplina
inibitoria, posto che lo scrutinio sulla ragionevole durata del processo va svolto in funzione del tempo
necessario per il soddisfacimento della pretesa sostanziale, essendo necessario «considerare la durata
complessiva della vicenda giudiziaria».In tal senso il rimettente richiama anche i principi formatisi un seno alla Unione europea e consacrati
sia nel Trattato di Lisbona che nella cosiddetta Carta di Nizza.
1.2.2. Con riferimento alla violazione dell’art. 3 Cost. il rimettente rileva che l’improcedibilità delle
azioni  esecutive  è  stabilita  dalla  disposizione  censurata  in  considerazione  della  adozione  di  atti
amministrativi «aventi natura previsionale e programmatica» e, pertanto, a contenuto generico.
La posizione di chi operi nella Regione Campania è, di conseguenza, del tutto sperequata rispetto a
quella di chi, invece, operi in Regioni ove il divieto di esperimento delle azioni esecutive non è previsto;
né, osserva il rimettente, siffatto divieto è caratterizzato da «ragionevolezza ed adeguatezza» rispetto allo
scopo dichiarato di riequilibrare la situazione finanziaria degli enti debitori: infatti i debiti in questione
rimangono, comunque, in carico all’ente, costituendo la massa passiva del suo bilancio.
Nel bilanciamento degli interessi, quello del privato di ricevere quanto a lui dovuto e quello pubblico
teso  al  ristabilimento  finanziario  della  azienda  sanitaria,  il  primo  viene  sacrificato  senza  «una  reale
contropartita, in favore del secondo».
1.2.3. Infine il rimettente, quanto al dedotto contrasto con l’art. 41 Cost., osserva che il soggetto
imprenditore che intrattenga rapporti economici con le amministrazioni del comparto sanità, non potendo
fare  affidamento  sulla  puntualità  del  suo  debitore  nell’adempimento  delle  sue  obbligazioni,  non  può
programmare la sua attività d’impresa ed è costretto, onde far fronte alle proprie scadenze, a ricorrere ad
onerosi finanziamenti bancari.
A tal riguardo il rimettente richiama ampiamente la disciplina, di ispirazione comunitaria, volta a
contrastare i ritardi nei pagamenti delle transazioni commerciali.
1.3. Con riferimento alla rilevanza della questione il TAR della Campania rileva che, sulla sola base
della censurata disciplina, i giudizi a quibus dovrebbero essere tutti dichiarati inammissibili.
2.  In  ciascuno  dei  giudizi  è  intervenuto,  con  comparsa  di  identico  contenuto,  il  Presidente  del
Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e  difeso  dall’Avvocatura  generale  dello  Stato,  concludendo  per
l’infondatezza della questione.
La difesa pubblica, ricostruite le ragioni che hanno indotto il legislatore ad introdurre misure volte a
garantire l’effettiva responsabilità regionale in materia di spesa sanitaria, fra le quali vi è l’esistenza di un
piano di rientro dai disavanzi, e illustrata brevemente la disciplina ed il contenuto di quest’ultimo, volto,
fra  l’altro,  a  conseguire  una  attendibile  certezza  della  situazione  relativa  all’esposizione  debitoria
regionale in ambito sanitario, precisa che la disposizione della cui legittimità costituzionale si dubita ha
l’obbiettivo di «garantire una temporanea quiete del contenzioso», sì da permettere la ricostruzione delle
posizioni  debitorie  da  ristorare  integralmente  per  poter,  quindi,  raggiungere  il  fine  strutturale  di
razionalizzare la spesa e regolarizzare i pagamenti.
2.1. Con riferimento alle singole censure, la difesa erariale esclude la violazione dell’art. 3 Cost.
contestando  che  la  disposizione  censurata  abbia  la  natura  di  legge  provvedimento,  essendo,  invece,
caratterizzata,  «per  quanto  in  misura  ridotta»,  dai  requisiti  della  generalità  ed  astrattezza.  Peraltro,
aggiunge l’Avvocatura dello Stato, non sussistendo alcun divieto di emanare leggi aventi un contenuto
provvedimentale, lo scrutinio sulla loro ragionevolezza va svolto in termini concreti e non in astratto.
Nella specie, tale scrutinio conduce ad un risultato positivo in quanto la norma si è resa necessaria
per  consentire,  a  fronte  dell’eccezionale  gravità  del  dissesto  finanziario  regionale,  il  risanamento  del
disavanzo attraverso l’adozione di specifici piani di rientro.
La procedura, finalizzata alla soddisfazione di tutti i creditori, è incompatibile con l’esperimento di
azioni esecutive individuali, in quanto sarebbe impossibile garantire la par condicio creditorum se si
consentisse a ciascun creditore di agire per soddisfare il proprio credito.La disposizione impugnata, eccezionale e temporanea, persegue, perciò, il duplice fine di consentire
il risanamento dell’ente garantendone i compiti istituzionali e di assicurare il pagamento dei debiti nel
rispetto della par condicio fra i creditori.
Segnala  l’interveniente  difesa  l’analogia  con  la  disciplina  fallimentare,  chiarendo  come  lo  scopo
della norma sia di «deviare» la soddisfazione del credito vantato nei confronti delle aziende sanitarie
dalla procedura esecutiva individuale alla speciale procedura di risanamento. In tale modo, lungi dal
violare il principio di eguaglianza, lo verrebbe ad attuare, come già affermato dalla giurisprudenza della
Corte costituzionale.
Neppure sarebbero violati gli artt. 24, commi primo e secondo, e 111, comma secondo, Cost. poiché,
per un verso, l’art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010 consentirebbe la soddisfazione di tutti i
creditori e non solo di quelli che per primi hanno agito in executivis, e, per altro verso, come detto, la
sospensione delle azioni esecutive da essa prevista ha durata limitata nel tempo. A tale riguardo viene
ricordata la giurisprudenza della Corte costituzionale con la quale è stata riconosciuta la legittimità della
normativa che ha disposto la sospensione «per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato» della
esecuzione degli sfratti.
Quanto,  infine,  alla  lamentata  violazione  dell’art.  41  Cost.,  la  difesa  pubblica  ne  esclude  la
sussistenza, osservando che la disciplina censurata si limita a regolamentare l’ipotesi, riconducibile al
normale  rischio  di  impresa,  della  insolvenza  del  debitore,  indirizzandosi  verso  l’instaurazione  di  un
regime di spesa che consenta il risanamento della condizione di quest’ultimo.
In  tal  modo,  precisa,  non  pregiudica  ma,  anzi,  garantisce  l’esercizio  del  diritto  di  impresa,  che,
invece, verrebbe pregiudicato proprio dal protrarsi della situazione di dissesto.
3. Si sono costituite in giudizio, limitatamente alla ordinanza rubricata al n. 18 del registro ordinanze
2012, le numerose parti ricorrenti nel giudizio a quo, che, riportandosi, spesso in maniera assolutamente
testuale, al contenuto dell’ordinanza di rimessione, ne sollecitano l’accoglimento delle conclusioni. In
via subordinata sollecitano una pronunzia a carattere interpretativo nella quale sia precisato che, essendo
il  blocco  delle  azioni  esecutive  finalizzato  a  consentire  la  regolare  attuazione  del  piano  di  rientro
predisposto dalla Regione, esso dovrebbe essere limitato ai debiti contratti sino alla data del 31 dicembre
2009, data in riferimento alla quale deve essere compiuta la ricognizione della situazione debitoria onde
predisporre  il  piano  di  rientro.  Sarebbe,  infatti,  ad  avviso  delle  costituite  parti  private,  del  tutto
irragionevole consentire alle aziende sanitarie campane di contrarre ulteriori debiti, il cui pagamento
potrebbe  avvenire  solo  dopo  il  1°  gennaio  2013.  Il  bilanciamento  degli  interessi  si  avrebbe,  invece,
tenendo separati i debiti maturati sino al dissesto, il cui pagamento rimane sospeso, da quelli, quali i
crediti vantati dalle concludenti parti private, successivi alla dichiarazione di dissesto.
3.1.  In  relazione  al  giudizio  scaturito  dalla  medesima  ordinanza  di  rimessione  si  è  costituita  in
giudizio  anche  la  Azienda  sanitaria  locale  Salerno  di  Salerno,  chiedendo  che  sia  dichiarata  la  non
fondatezza della questione di legittimità costituzionale della disposizione censurata.
La difesa della Azienda, svolta una ampia ricostruzione della normativa pertinente ed illustrate le
operazioni intraprese  sia, in generale, nella Regione Campania sia, in particolare, da essa Azienda  onde
ripianare la situazione di dissesto, provvedendo alla soddisfazione delle posizioni creditorie, osserva, con
specifico riferimento alla questione di legittimità costituzionale in esame, che è del tutto compatibile coi
principi  costituzionali  la  previsione,  temporanea  ed  eccezionale,  da  parte  del  legislatore  della
sospensione  delle  procedure  esecutive  nei  confronti  delle  aziende  sanitarie  delle  Regioni  già
commissariate, al fine di permettere la soddisfazione dei debiti su di esse gravanti secondo modalità tali
da non pregiudicare lo svolgimento delle loro essenziali funzioni. Ciò in quanto deve ritenersi prevalente
l’interesse allo svolgimento del piano di rientro, finalizzato all’ordinato pagamento dei debiti gravanti
sugli enti sanitari, che, invece, potrebbe essere turbato dall’esperimento delle singole azioni esecutive.
4. Con ordinanza depositata il 21 novembre 2011 (recante il n. 58 del registro ordinanze 2012),
anche  il  Tribunale  ordinario  di  Napoli  ha  sollevato,  in  riferimento  agli  artt.  3,  24,  97  e  111  Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010.Adito in sede di opposizione ai sensi dell’art. 617 del codice di procedura civile avverso l’ordinanza
con la quale è stata dichiarata la improcedibilità di una esecuzione intrapresa nei confronti di una azienda
sanitaria locale di Napoli, il giudice rimettente ricorda, innanzitutto, le disposizioni normative precedenti
a quella ora censurata ed aventi analogo contenuto, fra le quali in particolare l’art. 25, comma 2, della
legge  della  Regione  Campania  19  gennaio  2009,  n.  1  (Disposizioni  per  la  formazione  del  bilancio
annulale  e  pluriennale  della  Regione  Campania  –  Legge  finanziaria  per  l’anno  2009),  oggetto  di
pronunzia  di  illegittimità  costituzionale  con  sentenza  della  Corte  costituzionale  n.  123  del  2010,  ed
illustra il contesto normativo che le riguarda, con particolare attenzione alla normativa in materia di
ripiano dal disavanzo finanziario del servizio sanitario. Individua, quindi, nella esigenza di assicurare la
realizzazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario con salvezza delle funzioni istituzionali svolte
dalla azienda sanitaria la ratio della disposizione censurata. Ciò, aggiunge il rimettente, è possibile solo
impedendo l’attivazione di procedure esecutive singolari che, invece, se intraprese, sottrarrebbero risorse
destinate ai compiti sanitari.
4.1.  Passando  a  scrutinare  il  modo  col  quale  tale  intento  è  stato  perseguito  dal  legislatore,  il
Tribunale di Napoli osserva che l’effetto della disciplina in esame sulle procedure esecutive in corso non
è quello di una mera sospensione di esse ma è tale da determinarne una chiusura anticipata in assenza di
soddisfazione per il creditore. Le dette procedure, infatti, o sono chiuse con pronunzia di inammissibilità,
se introdotte successivamente alla entrata in vigore della legge n. 220 del 2010, ovvero lo sono con
pronunzia di improcedibilità, se a tale data già pendenti.
Riprova di quanto sopra è data dal fatto che la legge prevede anche la inefficacia dei pignoramenti
già eseguiti, circostanza questa che impedirebbe in radice la prosecuzione della azione esecutiva allo
scadere  del  termine  indicato  dalla  disposizione  censurata,  essendo  venuto  meno  il  vincolo  sul  bene
asservito alla procedura.
4.2. Ritiene il rimettente che, pertanto, la detta disposizione violi l’art. 24 Cost. Ricordato che le
garanzie poste da tale norma costituzionale riguardano anche il processo di esecuzione, il rimettente
osserva che il divieto di azioni esecutive previsto dall’art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010
contrasta con la stessa sia nella parte in cui «dispensa dalla aggressione esecutiva» l’intero patrimonio
del debitore e non specifici beni aventi una destinazione funzionale al perseguimento di interessi primari,
sia nella parte in cui esso, stante la reiterazione dei provvedimenti legislativi che lo prevedono, ha una
considerevole estensione temporale, tale da escluderne la natura meramente transitoria, sia nella parte in
cui è soggetto alla sola condizione che l’esecuzione sia rivolta in danno di un’azienda sanitaria avente
sede in una delle Regioni commissariate ai sensi della legge n. 311 del 2004.
A tal proposito, il rimettente rileva come in passato disposizioni di contenuto analogo prevedevano
non solo che il vincolo di impignorabilità riguardasse determinati beni necessari per lo svolgimento di
funzioni definite di primaria importanza e che esso fosse preceduto da uno specifico provvedimento
amministrativo col quale erano quantificati i beni necessari per la soddisfazione delle predette funzioni,
ma anche che esso fosse assoggettato alla condizione del riscontro dell’effettivo utilizzo dei beni per gli
scopi  prestabiliti,  venendo  meno  ove  i  beni  fossero  stati  utilizzati  per  finalità  diverse  da  quelle
salvaguardate dalla legge.
La mancanza di meccanismi di verifica e controllo analoghi a quelli ora indicati rende arbitrario il
sacrificio attualmente imposto al creditore della azienda sanitaria, potendo questa, senza incorrere in
sanzioni, destinare le sue risorse finanziarie ad impieghi diversi dalla estinzione dei debiti secondo il
piano di rientro.
Ancora più evidente sarebbe la violazione dell’art. 24 Cost. nell’ipotesi di pignoramenti già eseguiti
prima della vigenza della legge n. 220 del 2010, dato che in tale ipotesi il creditore, a seguito della, per
lui  infruttuosa,  chiusura  della  procedura,  subirebbe  anche  il  danno  patrimoniale  connesso  alle  spese
processuali inutilmente anticipate.
4.3. Riguardo alla violazione dell’art. 3 Cost., il rimettente segnala, per un verso, la discriminazione
consistente nel diverso trattamento normativo gravante sui creditori delle aziende sanitarie ubicate inRegioni commissariate rispetto a quello applicabile ai creditori delle analoghe aziende ubicate in altre
Regioni e, per altro verso, la più favorevole condizione in cui si trovano, rispetto alla generalità delle
aziende sanitarie, quelle ubicate nelle Regioni commissariate, godendo di «una sorta di immunità totale
dall’espropriazione forzata correlata ad un mero status soggettivo», non potendosi, peraltro, escludere
che, sebbene compresa in una Regione commissariata, la singola azienda sanitaria, pur beneficiaria del
blocco dei pignoramenti, non sia in difficoltà finanziarie.
Siffatto  privilegio,  prosegue  il  rimettente,  appare  ancor  più  ingiustificato  ove  si  consideri  che  le
aziende sanitarie già beneficiano del più favorevole regime di pignorabilità limitata dei loro beni stabilito
dall’art. 1, comma 5, del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia sanitaria e
socio-assistenziale), convertito, con modificazioni, dalla legge 18 marzo 1993, n. 67.
4.4. Quanto alla violazione dell’art. 111 Cost., essa sarebbe ravvisabile nella rottura del principio di
«parità delle armi», che è resa palese dall’ingiustificato privilegio a favore dell’ente esecutato, e del
principio di «ragionevole durata del processo», posto che l’effetto della norma censurata è di differire la
concreta realizzazione dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio.
4.5. Infine, con riferimento alla violazione dell’art. 41 Cost., il Tribunale rimettente osserva che la
incertezza  sulla  effettività,  sostanziale  e  temporale,  della  soddisfazione  dei  propri  diritti,  derivante
dall’applicazione  della  disposizione  censurata,  priva  il  soggetto  imprenditore,  e  tale  è  per  lo  più  il
creditore  delle  aziende  sanitarie,  della  possibilità  di  pianificare  la  propria  attività  commerciale  e  di
esercitare correttamente, in un sistema concorrenziale, la libera iniziativa economica.
A tal riguardo il rimettente richiama la normativa, di fonte comunitaria, tesa a contrastare i ritardi nei
pagamenti nelle transazioni commerciali, in quanto elemento distorsivo del mercato concorrenziale.
4.6.  Ciò  detto  riguardo  alla  non  manifesta  infondatezza  della  questione,  in  relazione  alla  sua
rilevanza nel giudizio a quo, il rimettente rileva che solo in caso di accoglimento della questione di
legittimità  costituzionale  sollevata  la  opposizione  agli  atti  esecutivi,  oggetto  del  giudizio  medesimo,
potrà essere accolta, dovendo, in caso contrario, essere rigettata.
5. Il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto, col patrocinio della Avvocatura generale
dello  Stato,  anche  in  questo  giudizio,  ribadendo  le  difese  già  svolte  in  relazione  agli  incidenti  di
costituzionalità sollevati in sede di giudizio di ottemperanza dal TAR della Campania, sede staccata di
Salerno.
6. Il Tribunale ordinario di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, con ordinanza depositata in data
12 dicembre 2011 (recante il n. 137 del registro ordinanze 2012), ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, comma primo, 111 e 117, comma primo, Cost., dell’art.
1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, così come modificato ed integrato a seguito della entrata in
vigore dell’art. 17 del decreto-legge n. 98 del 2011, nella parte in cui prevede che, nelle Regioni già
commissariate in quanto sottoposte a piano di rientro dal disavanzo sanitario, sottoscritto ai sensi della
legge n. 311 del 2004, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle
aziende sanitarie locali o ospedaliere sino al 31 dicembre 2012.
Il rimettente riferisce di essere chiamato a decidere in ordine ad una procedura esecutiva avente ad
oggetto un’espropriazione presso terzi, in danno di una Azienda sanitaria locale della Campania.
Precisa il rimettente che, pur avendo il terzo pignorato reso positivamente la propria dichiarazione,
egli non aveva potuto procedere alla assegnazione della somma al creditore in quanto, nelle more del
giudizio, era entrata in vigore la disposizione legislativa censurata, la quale prevedeva la perdita degli
effetti,  sino  al  31  dicembre  2012,  dei  pignoramenti  eseguiti  in  danno  delle  aziende  sanitarie  ed
ospedaliere aventi sede in una delle Regioni sottoposte ai piani di rientro per il disavanzo sanitario e
commissariate.
6.1.  Tale  disposizione,  ad  avviso  del  rimettente,  rilevante  ai  fini  della  decisione  che  egli  deve
assumere nel giudizio a quo, si caratterizza per essere in contrasto con diversi parametri costituzionali.Rileva, infatti, il rimettente che attraverso il divieto delle azioni esecutive in tal modo introdotto, il
legislatore avrebbe violato gli artt. 2 e 111 Cost., secondo la letture che di essi è stata data dalla Corte di
cassazione con la sentenza n. 23726 del 2007.
Osserva il giudice a quo che, sebbene il legislatore abbia formalmente inserito solamente un divieto
ad tempus di intraprendere e proseguire azioni esecutive, in realtà egli, in considerazione della rilevante
durata di tale divieto e della dipendenza economica dei creditori dalla soddisfazione del loro diritto, ha
determinato  una  soppressione  del  medesimo  diritto  sostanziale,  secondo  il  principio,  ricavabile  dalla
ricordata sentenza della Corte di cassazione n. 23726 del 2007, in base al quale la negazione del diritto di
agire in giudizio per la soddisfazione della propria posizione soggettiva si identifica necessariamente con
la negazione del diritto sostanziale.
Poiché l’art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010 reprime il diritto sostanziale del creditore al
soddisfacimento della sua pretesa e compromette l’effettività della tutela giuridica che l’ordinamento è
tenuto ad apprestare, esso si pone in contrato con gli artt. 2 e 111 Cost.
Parimenti  evidente  sarebbe,  secondo  il  Tribunale  rimettente,  la  violazione  dell’art.  117,  primo
comma, Cost., realizzata attraverso il contrasto con l’art. 6, par. 1, della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre
1950,  ratificata  e  resa  esecutiva  con  la  legge  4  agosto  1955,  n.  848  (Ratifica  ed  esecuzione  della
convenzione  europea  per  la  salvaguardia  dei  diritti  dell’uomo  e  delle  libertà  fondamentali,  firmata  a
Roma il 4 novembre 1950, e del protocollo addizionale alla convenzione stessa, firmato a Parigi il 20
marzo 1952), il quale garantisce il giusto processo con tutte le sue articolazioni.
Rileva, infatti, il giudice a quo che la violazione dell’art. 6 della CEDU non si ha solo in quanto
siano  irragionevoli  le  modalità  tecniche  di  esercizio  dei  poteri  processuali,  ma  anche  allorchè  «la
configurazione stessa delle posizioni giuridiche sostanziali sia tale da pregiudicarne la tutela».
Poiché  l’art.  1,  comma  51,  della  legge  n.  220  del  2010,  disposizione  non  suscettibile  di  essere
interpretata in senso conforme alla citata norma internazionale, determina, come detto, l’annullamento
del diritto sostanziale vantato, minando l’effettività della sua tutela giuridica, esso, confliggendo con la
ricordata disposizione della CEDU, sarebbe in contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost.
La disposizione censurata sarebbe, altresì, in contrasto con l’art. 3 Cost., espressivo del principio di
eguaglianza, prevedendo un regime normativo differenziato in favore delle Aziende sanitarie quanto al
procedimento esecutivo, laddove la Corte costituzionale, con le sentenze n. 211 del 2003, n. 69 del 1998
e n. 285 del 1995, ha affermato e ribadito che «le posizioni giuridiche delle unità sanitarie locali e degli
enti locali sono del tutto omogenee», e che «qualsiasi diversità di disciplina […] è senza dubbio lesiva
dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza».
Sarebbe,  poi,  «di  palmare  evidenza»  la  violazione  dell’art.  24  Cost.  derivante  dalla  previsione,
contenuta  nella  disposizione  censurata,  secondo  la  quale  non  possono  essere  proseguite  la  azioni
esecutive già intraprese. Infatti, per effetto della norma in questione, la azione esecutiva già intrapresa
sarebbe  destinata  a  concludersi  traumaticamente  in  ragione  di  «fatti,  attività  e  comportamenti  niente
affatto riconducibili al creditore».
Infine, sarebbe violato l’art. 111 Cost., anche alla luce dei principi di cui all’art. 6 della CEDU, in
quanto,  venendo  modificate  le  regole  del  processo  durante  il  suo  svolgimento,  sarebbero  alterate  le
condizioni  di  parità  delle  parti,  con  conseguenze  irragionevoli  sulle  posizioni  di  queste,  quali
l’attribuzione del costo del processo esecutivo a carico del creditore procedente.
7.  È  intervenuto  in  giudizio  il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e  difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l’infondatezza della questione.
La difesa pubblica, ricostruite le ragioni che hanno indotto il legislatore ad introdurre misure volte a
garantire l’effettiva responsabilità regionale in materia di spesa sanitaria, fra le quali vi è l’istituto delpiano di rientro dai disavanzi, e illustrata brevemente la disciplina ed il contenuto di quest’ultimo, volto,
fra  l’altro,  a  conseguire  una  attendibile  certezza  dello  stato  della  esposizione  debitoria  regionale  in
ambito sanitario, precisa che la disposizione della cui legittimità costituzionale si dubita si inscrive in un
ordito normativo caratterizzato da aspetti di assoluta specialità e straordinarietà (individuati nei profili di
fiscalità aggiuntiva destinata al finanziamento del servizio sanitario regionale in dissesto, nel blocco del
turn  over  del  personale  regionale,  nel  divieto  di  effettuare  spese  non  obbligatorie  ed  altro  ancora)
finalizzati al risanamento strutturale della finanza regionale nel rispetto dei vincoli finanziari di fonte
comunitaria.
7.1. Con riferimento alle singole censure, la difesa erariale esclude la violazione dell’art. 2 Cost. in
quanto la disposizione censurata si limita a differire il soddisfacimento delle pretese creditorie  tramite il
meccanismo della sospensione delle azioni esecutive, onde consentire la predisposizione di un piano che
individui  tempi  e  modalità  di  pagamento    ma  non  ha  l’effetto  di  precluderlo.  Non  vi  è  poi  alcuna
violazione  del  principio  di  buona  fede  in  quanto  la  Corte  costituzionale  già  ha  affermato  che  la
esperibilità delle singole azioni esecutive può cedere il passo ad una procedura di tipo concorsuale.
La temporaneità dell’accesso alla tutela esecutiva, derivante da una ponderazione fra la tutela del
credito e quella della salute, esclude anche la violazione dell’art. 111 Cost.
Quanto alla violazione dell’art. 3 Cost., essa può escludersi in ragione dei motivi eccezionali che
hanno condotto alla adozione della norma censurata. Trattandosi, infatti, di una procedura finalizzata a
soddisfare  tutti  i  creditori  delle  aziende  sanitarie,  essa,  come  tutte  le  procedure  concorsuali,  non  è
compatibile con lo svolgimento delle procedure individuali.
Analoga  normativa,  aggiunge  la  Avvocatura  pubblica,  finalizzata  al  risanamento  economico
dell’Ente Ordine Mauriziano, è stata ritenuta dalla Corte costituzionale compatibile con la Costituzione
con la sentenza n. 355 del 2006.
Neppure  sarebbero  violati  gli  artt.  24,  commi  primo  e  secondo,  e  111,  comma  secondo,  Cost.,
poiché, per un verso, l’art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010 consentirebbe la soddisfazione di
tutti i creditori e non solo di quelli che per primi hanno agito in executivis, e, per altro verso, come detto,
la sospensione delle azioni esecutive da esso prevista ha durata limitata nel tempo. A tal riguardo è
ricordata la giurisprudenza della Corte costituzionale con la quale è stata riconosciuta la legittimità della
normativa che ha disposto la sospensione «per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato» della
esecuzione degli sfratti.
8. Si è, altresì, costituito in giudizio il creditore procedente nel giudizio a quo, R. B., il quale, dopo
aver  ampiamente  argomentato,  ha  concluso  per  l’accoglimento  della  questione  di  legittimità
costituzionale.
9.  Con  altra  ordinanza,  sempre  emessa  dal  Tribunale  ordinario  di  Napoli,  sezione  distaccata  di
Pozzuoli, ma redatta da altro giudice di quell’Ufficio, e depositata in data 24 maggio 2012 (recante il n.
189  del  registro  ordinanze  2012),  è  stata  sollevata,  nel  corso  di  un  giudizio  di  opposizione  avverso
l’ordinanza con la quale era stata dichiarata la improcedibilità di un’esecuzione mobiliare presso terzi,
questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, in
riferimento agli artt. 3, 24, 41 e 111 Cost.
Il rimettente, illustrati i precedenti interventi normativi aventi contenuto analogo alla disposizione
censurata,  rileva  che  la  ratio  di  questa  è  il  blocco  delle  azioni  esecutive  quale  misura  che  dovrebbe
consentire  la  realizzazione  dei  piani  di  rientro  dai  disavanzi  sanitari  predisposti  dalle  Regioni
commissariate al fine non solo di ottenere il riequilibrio finanziario del settore sanitario, ma anche di
assicurare la riorganizzazione dei relativi servizi nel rispetto della tutela della salute e delle modalità di
erogazione delle prestazioni sanitarie.
Ritiene, tuttavia, il rimettente che le modalità attuative di tali intenti confliggano con diversi principi
costituzionali.9.1. In primo luogo il rimettente dubita della ragionevolezza dell’intervento nella parte in cui esso
prevede che «l’esonero dall’aggressione esecutiva» riguardi le aziende sanitarie ed ospedaliere per il solo
fatto che esse appartengono a Regioni in situazione di dissesto sanitario, senza che esso sia subordinato
alla verifica dell’inizio della procedura prevista dalla legge per il ripianamento dei disavanzi, ovvero alla
adozione di un piano di ricognizione dei debiti. Di tal che l’esenzione permarrebbe anche nell’ipotesi in
cui l’azienda destinasse il proprio patrimonio, non più oggetto di vincolo pignoratizio, a fini diversi dal
soddisfacimento dei crediti pregressi.
Per altro verso il rimettente dubita della compatibilità della disposizione censurata con l’art. 24 Cost.
in  quanto  essa  prevede  la  sanzione  della  inammissibilità  o  della  improcedibilità  della  procedure
esecutive, con conseguente loro chiusura con provvedimento definitivo non satisfattivo delle ragioni del
creditore, e non la sola sospensione di esse. Sempre con riguardo al medesimo parametro il rimettente
osserva che contrasta col diritto di azione, tutelato dall’art. 24 Cost., sia il fatto che la dispensa dalla
azione esecutiva non riguardi singoli beni, ma l’intero patrimonio delle aziende sanitarie debitrici, sia il
fatto che essa si protragga per un considerevole periodo di tempo, sia che essa abbia come presupposto
soggettivo la mera appartenenza della azienda sanitaria ad una delle Regioni commissariate.
Rileva  ancora  il  rimettente  che  la  chiusura  «per  edictum  principis»  della  procedura  esecutiva
comporta l’inutile assoggettamento definitivo del creditore procedente agli esborsi già affrontati per il
compimento degli atti processuali eseguiti.
Con  riguardo  alla  violazione  del  principio  di  uguaglianza,  il  Tribunale  rimettente  osserva  che  la
disposizione censurata crea una ingiustificata discriminazione rispetto al trattamento riservato ai creditori
di  aziende  sanitarie  ubicate  in  Regioni  non  commissariate.  Peraltro  essa  determina  anche  uno  status
privilegiato in favore delle aziende sanitarie aventi sede in Regioni commissariate, senza che sia eseguita
una verifica sul fatto che esse stesse si trovino in difficoltà finanziaria. Ciò appare tanto più ingiustificato
in quanto tale trattamento si cumula col particolare regime di impignorabilità di cui le aziende sanitarie
godono per effetto dell’art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 9 del 1993.
In  relazione  alla  prospettata  violazione  dell’art.  111  Cost.,  il  Tribunale  di  Napoli  osserva  che  la
disposizione  censurata,  vietando  le  azioni  esecutive,  viola  sia  il  principio  di  parità  delle  armi  fra  i
contraddittori, attribuendo un ingiustificato privilegio alla pubblica amministrazione esecutata, sia quello
di ragionevole durata del processo, tenuto conto che questa va valutata in funzione del tempo occorrente
per la realizzazione del bene per il quale si è invocata la tutela giurisdizionale.
Infine,  con  riferimento  alla  rilevanza  della  questione,  il  rimettente  osserva  che,  vertendosi  nel
giudizio a quo sulla correttezza della ordinanza con cui è stata dichiarata la improcedibilità di un’azione
esecutiva  ai  sensi  della  disposizione  censurata,  all’accoglimento  della  questione  di  legittimità
costituzionale conseguirebbe l’annullamento della detta ordinanza che, viceversa, resterebbe integra nel
caso in cui la questione fosse dichiarata infondata.
10.  È  intervenuto  in  giudizio,  rappresentato  e  difeso  dall’Avvocatura  generale  dello  Stato,  il
Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per l’infondatezza della questione sulla base delle
argomentazioni già svolte nelle precedenti comparse di costituzione.
11. Si sono, infine, costituiti in giudizio due creditori procedenti, la Centro Diabete Emotest s.r.l. e la
Micron s.a.s., concludendo per la fondatezza della questione di legittimità costituzionale conformemente
a quanto argomentato dalla parte privata nel precedente giudizio (ordinanza n. 137 del registro ordinanze
2012).
12. Il Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione a tutti i giudizi nei quali è intervenuto, ha
depositato, in prossimità della udienza di discussione della questione, altrettante memorie illustrative,
aventi il medesimo contenuto.
In  esse  l’Avvocatura  dello  Stato,  ribadendo  quanto  già  riportato  nei  singoli  atti  di  intervento  in
giudizio, rivendica la ragionevolezza della disposizione censurata  funzionale al superamento dello stato
di  dissesto  finanziario  in  cui,  relativamente  al  sistema  sanitario,  versano  le  Regioni  nelle  quali  ladisposizione medesima è applicabile, e strumentale all’ordinata verifica dei crediti vantati nei confronti
delle Regioni stesse – nonché la sua conformità ai principi di cui agli artt. 24 e 111 Cost. Afferma, in
particolare con riferimento al principio di ragionevole durata del processo, che questo deve ritenersi
violato  allorché  la  dilatazione  dei  tempi  processuali  non  è  sorretta  da  alcuna  logica  giustificazione,
circostanza che in questo caso non ricorre, posto che la particolare disciplina di cui alla norma censurata
trova fondamento nella ricordata esigenza di riordino della gestione della sanità regionale nelle Regioni
commissariate.
Infine, neppure può riscontrarsi la violazione dell’art. 41 Cost., atteso che, per espresso disposto
costituzionale, la libertà di iniziativa economica incontra il limite di non potere essere svolta in contrasto
con l’utilità sociale, utilità che, invece, col risanamento della sanità regionale, costituisce il fine della
disposizione censurata.
12.1.  In  prossimità  della  data  di  discussione  della  questione  hanno  presentato  una  memoria
illustrativa anche le parti private costituitesi nel giudizio di legittimità costituzionale (recante il n. 16 del
registro ordinanze 2012) scaturito da una delle ordinanze di rimessione depositate dalla sezione staccata
di Salerno del TAR della Campania.
In  essa  dette  parti,  richiamando  i  contenuti  dei  loro  precedenti  scritti  difensivi,  insistono  per  la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione censurata, evidenziandone, in particolare, i
profili di irragionevolezza e di contrasto sia col principio di uguaglianza sia con l’art. 24 Cost. In via
subordinata sollecitano una pronunzia della Corte costituzionale che chiarisca che la sospensione delle
azioni esecutive concerne i soli debiti anteriori al 31 dicembre 2009.
12.2. Hanno altresì depositato memorie illustrative le due parti private rispettivamente costituitesi nei
due  giudizi  di  legittimità  costituzionale  introdotti  con  le  due  ordinanze  di  rimessione  adottate  dalla
sezione distaccata di Pozzuoli del Tribunale ordinario di Napoli (recanti, rispettivamente, il n. 137 e il n.
189 del registro ordinanze 2012).
Nella prima di esse viene, in particolare, messa in luce la circostanza che la norma censurata è stata,
ulteriormente, modificata a seguito della entrata in vigore dell’art. 6-bis del decreto-legge 13 settembre
2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di
tutela della salute), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189.
Tale evenienza viene sottolineata dalla parte privata onde porre in luce l’avvenuto aggravamento
della condizione di illegittimità costituzionale in cui, sulla base dei medesimi parametri originariamente
evocati, versa la disposizione censurata.
Nelle  seconda  di  dette  memorie  illustrative,  oltre  a  richiamare  la  nuova  subentrata  modifica
normativa e a segnalarne la inidoneità a rimuovere i già sussistenti vizi di legittimità costituzionale che,
anzi, sono da questa aggravati, si segnala il rischio di dovere corrispondere ingenti indennità in cui la
amministrazione  pubblica  si  trova  a  causa  della  ingiustificata  durata  dei  processi  esecutivi,  il  cui
svolgimento è bloccato per effetto della norma censurata.
Considerato in diritto
1. Nel corso di numerosi giudizi, aventi ad oggetto la esecuzione di provvedimenti giurisdizionali
divenuti definitivi, in fase di svolgimento sia di fronte ad organi della giurisdizione amministrativa  nelle
forme del giudizio di ottemperanza  sia di fronte ad organi della giurisdizione ordinaria  nelle forme del
processo di esecuzione – il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sia sede di Napoli che
sede staccata di Salerno, e il Tribunale ordinario di Napoli, sia nella sua sede metropolitana sia nella
sezione  distaccata  di  Pozzuoli,  hanno  sollevato,  con  sette  ordinanze,  aventi,  peraltro,  in  sostanza
contenuto largamente coincidente, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 51, della
legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – Legge di stabilità 2011).1.1. In particolare: sia il TAR della Campania (con quattro ordinanze, recanti rispettivamente i nn.
16, 17, 18 e 50 del registro ordinanze 2012) che il Tribunale ordinario di Napoli (con una ordinanza
recante il n. 58 del registro ordinanze 2012) dubitano della legittimità costituzionale della disposizione
sopra ricordata, nella parte in cui prevede che, nelle Regioni già commissariate in quanto sottoposte a
piano  di  rientro  dai  disavanzi  sanitari,  sottoscritto  ai  sensi  della  legge  30  dicembre  2004,  n.  311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2005),
non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali o
ospedaliere  sino  al  31  dicembre  2012  ed  i  pignoramenti  e  le  prenotazioni  a  debito  sulle  rimesse
finanziarie trasferite dalle Regioni alle aziende sanitarie di cui sopra, effettuati prima della data di entrata
in  vigore  del  decreto-legge  25  maggio  2010,  n.  78  (Misure  urgenti  in  materia  di  stabilizzazione
finanziaria e competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
non producono effetti sino al 31 dicembre 2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale.
1.2. Ad avviso del predetti organi giudiziari la disposizione in questione sarebbe in contrasto con:
a) l’art. 3 della Costituzione, in quanto determinerebbe un’ingiustificata disparità di trattamento fra i
soggetti che vantano crediti nei confronti delle aziende sanitarie ubicate nelle Regioni commissariate ed i
soggetti che, invece, vantano crediti nei confronti delle aziende sanitarie ubicate altrove, ed in quanto
sacrificherebbe irragionevolmente, essendo lo strumento da essa previsto non idoneo al risanamento del
dissesto finanziario del sistema sanitario regionale, l’interesse del creditore a ricevere la propria pretesa
finanziaria rispetto a quello pubblico, volto a ristabilire l’ordine nei conti dell’azienda sanitaria;
b) l’art. 24 Cost., poiché «elide la possibilità della soddisfazione concreta ed effettiva dei diritti del
creditore»  (ordinanza  n.  58  del  registro  ordinanze  2012)  secondo  le  norme  del  diritto  comune,
prevedendo, altresì, l’inefficacia dei pignoramenti già eseguiti alla data della sua entrata in vigore;
c)  l’art.  41  Cost.,  in  quanto,  attraverso  il  meccanismo  di  blocco  delle  azioni  esecutive,  non
consentirebbe al creditore dell’azienda sanitaria, trattandosi in prevalenza di imprenditori commerciali,
di programmare la propria attività di impresa, rispettando le scadenze dei pagamenti cui è tenuto, senza
dovere ricorrere ad onerosi prestiti e finanziamenti bancari;
d) l’art. 111 Cost., in quanto, da un lato altererebbe la condizione di parità fra le parti, ponendo
l’amministrazione in una posizione di ingiustificato privilegio, e dall’altro, inciderebbe sulla ragionevole
durata del processo.
1.3. Il Tribunale ordinario di Napoli, questa volta, però, nella sezione distaccata di Pozzuoli, con due
ordinanze (aventi rispettivamente il n. 137 e il n. 189 del registro ordinanze 2012), redatte dalla stessa
sezione, ma in diversa composizione, dubita della legittimità costituzionale della medesima norma di
legge poiché sarebbe in contrasto, secondo la prima delle due ordinanze con:
e) l’art. 2 Cost., in quanto, reprimendo il diritto sostanziale del creditore al soddisfacimento della sua
pretesa, comprometterebbe l’effettività della tutela giuridica che l’ordinamento è tenuto ad apprestare;
f) l’art. 24 Cost., poiché, per effetto della norma in questione, la azione esecutiva già intrapresa
sarebbe  destinata  a  concludersi  traumaticamente  in  ragione  di  «fatti,  attività  e  comportamenti  niente
affatto riconducibili al creditore»;
g) l’art. 111 Cost., in quanto, essendo modificate le regole del processo nel corso di esso, sarebbero
alterate le condizioni di parità delle parti, con conseguenze irragionevoli sulle posizioni delle medesime,
quali l’attribuzione del costo del processo esecutivo a carico del creditore procedente;
h)  l’art.  117,  primo  comma,  Cost.,  in  quanto  sarebbe  violato  l’art.  6,  par.  1,  della  Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il
4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzionedella convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a
Roma il 4 novembre 1950, e del protocollo addizionale alla convenzione stessa, firmato a Parigi il 20
marzo 1952), il quale garantisce il giusto processo in tutte le sue articolazioni;
secondo l’altra ordinanza:
i) l’art. 3 Cost. per gli stessi motivi già illustrati sub a);
l) l’art. 24 Cost., sia in quanto prevede la sanzione della inammissibilità o della improcedibilità della
procedure esecutive, con conseguente loro chiusura con provvedimento definitivo non satisfattivo delle
ragioni del creditore che non si limita alla sola sospensione di esse, sia in quanto la dispensa dalla azione
esecutiva non riguarda singoli beni, ma l’intero patrimonio delle aziende sanitarie debitrici, sia in quanto
detta sospensione si protrae per un considerevole periodo di tempo, avendo come presupposto soggettivo
la mera appartenenza della azienda sanitaria ad una delle Regioni commissariate, sia, infine, poiché la
chiusura «per edictum principis» della procedura esecutiva comporta l’inutile definitiva perdita da parte
del creditore procedente degli esborsi già affrontati per il compimento degli atti processuali eseguiti;
m) l’art. 111 Cost. per gli stessi motivi già illustrati sub d);
2. Attesa l’identità dell’oggetto dei diversi incidenti di legittimità costituzionale, i relativi giudizi
debbono essere riuniti per essere congiuntamente decisi con un unico provvedimento.
3. Prima di esaminare la fondatezza o meno dei diversi dubbi formulati dai giudici a quibus, questa
Corte deve dare conto della circostanza  già evidenziata in talune delle memorie illustrative prodotte in
prossimità della udienza di trattazione da alcune delle costituite parti private e, comunque, dibattuta nel
corso della udienza medesima – che la norma oggetto del quesito di costituzionalità, già modificata nel
corso  dei  giudizi  a  quibus,  come  segnalato  dagli  stessi  rimettenti,  è  stata  ulteriormente  modificata
successivamente alla proposizione della quaestio ora in discussione.
È,  infatti,  in  particolare,  intervenuto  l’art.  6-bis  del  decreto-legge  13  settembre  2012,  n.  158
(Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della
salute), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, il quale, rispettivamente, alle
lettere a) e b) del comma 2, ha modificato il censurato art. 1, comma 51, della legge 220 del 2010.
3.1.  Mentre  le  modificazioni  apportate  al  primo  periodo  della  disposizione  censurata  hanno  una
finalità meramente chiarificatrice del suo contenuto normativo – si è, infatti, precisato che non possono
essere  intraprese  o  proseguite  azioni  esecutive  «anche  ai  sensi  dell’art.  112  del  codice  del  processo
amministrativo», con ciò chiarendosi definitivamente che nel novero delle azioni esecutive oggetto di
blocco vi sono anche i giudizi di ottemperanza di fronte al giudice amministrativo – ovvero di mera
proroga – sino al «31 dicembre 2013» – del medesimo contenuto normativo, il secondo periodo è stato
integralmente sostituito dalla disposizione sopravvenuta.
Infatti, laddove, nel testo della disposizione censurata vigente al momento della proposizione degli
incidenti di legittimità costituzionale, si leggeva: «I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse
finanziarie trasferite dalle regioni di cui al presente comma alle aziende sanitarie locali e ospedaliere
delle  regioni  medesime,  effettuati  prima  della  entrata  in  vigore  del  decreto-legge  n.  78  del  2010,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, non producono effetti dalla suddetta data fino
al 31 dicembre 2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono
disporre, per le finalità istituzionali dei predetti enti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto
periodo», ora, a seguito della modifica normativa introdotta, si legge: «I pignoramenti e le prenotazioni a
debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni di cui al presente comma alle aziende sanitarie
locali e ospedaliere delle regioni medesime, effettuati prima della entrata in vigore del decreto-legge n.
78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, sono estinti di diritto dalla data
di entrata in vigore della presente disposizione. Dalla medesima data cessano i doveri di custodia sulle
predette  somme,  con  obbligo  per  i  tesorieri  di  renderle  immediatamente  disponibili,  senza  previa
pronuncia giurisdizionale, per garantire l’espletamento delle finalità indicate nel primo periodo».Si  tratta,  a  questo  punto,  di  valutare,  da  parte  di  questa  Corte,  se  le  introdotte  modificazioni
normative siano tali da giustificare, così come in molteplici occasioni disposto allorché siano intervenute
variazioni nel testo normativo oggetto di dubbio (ex multis, ordinanza n. 281 del 2012), la restituzione
degli  atti  ai  giudici  rimettenti  affinché  questi  valutino  la  perdurante  rilevanza  e  la  non  manifesta
infondatezza della questione, ovvero se si debba provvedere, come anche in talune circostanze deciso da
questa Corte (sentenze n. 167 del 2013, n. 326 e n. 40 del 2010, ordinanza n. 270 del 2012), a trasferire
la  questione,  originariamente  proposta  riguardo  ad  una  determinata  formulazione  della  norma,  anche
sulla formulazione successiva.
3.2. Per ciò che concerne le due modifiche apportate al primo periodo dell’art. 1, comma 51, della
legge  220  del  2010    trattandosi,  come  sopra  accennato,  in  un  caso  di  una  integrazione  volta  solo  a
chiarire il contenuto della norma (cioè ad annoverare, così come peraltro generalmente riconosciuto, il
giudizio  amministrativo  di  ottemperanza  fra  le  azioni  esecutive)  e,  nell’altro,  di  un  differimento  del
termine della sua efficacia – essendo il contenuto previgente della norma integralmente ricompreso in
quello ora vigente non vi sono dubbi in ordine alla estensione anche su quest’ultimo della questione
sollevata dai giudici a quibus.
Per ciò che attiene alla integrale sostituzione del secondo periodo dell’art. 1, comma 51, della legge
n. 220 del 2010 ritiene questa Corte che la possibilità di estensione anche alla nuova formulazione della
norma  l’incidente  di  costituzionalità  riposa  nel  fatto  che  lo  ius  novum  inserito  in  questa,  lungi  dal
modificare sostanzialmente il contenuto precettivo della norma oggetto di dubbio, nel senso di andare ad
elidere  od  attenuare  i  punti  di  criticità  segnalati  dai  rimettenti    salva  ed  impregiudicata  allo  stato  la
fondatezza o meno delle doglianze provenienti dai giudici a quibus  rende, viceversa, ancor più stridenti i
punti di contrasto ipotizzati dai rimettenti.
Invero  premessa la indiscussa applicabilità ai giudizi a quibus della versione attualmente vigente
della norma censurata, trattandosi di innovazione riferibile ai processi esecutivi già in corso per i quali,
in  entrambe  le  formulazioni,  essa  impone  la  cessazione  del  giudizio,  elemento  questo  che  rende
sicuramente tuttora rilevante il dubbio di costituzionalità avanzato dai giudici a quibus  rileva questa
Corte che, in sostanza, i rimettenti lamentano che, per effetto dell’art. 1, comma 51, della legge n. 220
del 2010, non sia possibile porre in esecuzione i titoli esecutivi ottenuti, anche a seguito del passaggio in
giudicato di provvedimenti giurisdizionali, nei confronti delle aziende sanitarie ed ospedaliere in quanto
«non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive» nei confronti di tali enti e in quanto i
pignoramenti e le prenotazioni e debito già operate nei confronti di tali soggetti sono inefficaci e non
comportano vincoli a carico di tali enti.
3.3. Risulta, quindi, di chiara evidenza che la innovazione legislativa introdotta, comportando non,
come nella precedente versione, la sola inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito operate
nel corso delle procedure esecutive in questione e la assenza di vincoli sui beni bloccati, ma direttamente
la loro estinzione di diritto e l’obbligo dei tesorieri degli enti sanitari di porre a disposizione «senza
previa pronuncia giurisdizionale» le somme già oggetto di pignoramento, onde realizzare le finalità del
risanamento finanziario, non apre nuovi profili valutativi rispetto alla normativa precedente, prevedendo,
semmai, contenuti normativi che, sia pur nel medesimo senso orientati, estremizzano le soluzioni già
presenti nella previgente disciplina.
La  mancanza,  pertanto,  di  una  anche  minima  discontinuità  fra  la  norma  censurata  e  quella
sopravvenuta, che, anzi, come detto, costituisce una, in sé coerente, evoluzione dei principi contenuti in
quella precedente, consente, ove non si voglia vanificare di fatto il principio di effettività della tutela
giurisdizionale in sede costituzionale, il trasferimento della questione di legittimità costituzionale sulla
versione  ora  vigente  della  disposizione  impugnata,  fermo  restando  che  il  giudizio  riguarda  anche  la
precedente versione.
D’altra parte, non può trascurarsi che un’eventuale restituzione degli atti al giudice rimettente, ove
questa  non  sia  giustificata  dalla  necessità  che  sia  nuovamente  valutata  la  perdurante  rilevanza  nel
giudizio a quo e la non manifesta infondatezza della quaestio a suo tempo sollevata, potrebbe condurre,
proprio in aperto contrasto col principio di effettività della tutela giurisdizionale che non può essere
disgiunta dalla sua tempestività, ad un inutile dilatamento dei tempi dei giudizi a quibus, soggetti per duevolte alla sospensione conseguente al promovimento dell’incidente di legittimità costituzionale, e ad una
duplicazione dello stesso giudizio di costituzionalità, con il rischio di vulnerare il canone di ragionevole
durata del processo sancito dall’art. 111 Cost.
4. La questione è fondata.
4.1.  Questa  Corte  ha  più  volte  affermato  che  un  intervento  legislativo    che  di  fatto  svuoti  di
contenuto  i  titoli  esecutivi  giudiziali  conseguiti  nei  confronti  di  un  soggetto  debitore    può  ritenersi
giustificato da particolari esigenze transitorie qualora, per un verso, siffatto svuotamento sia limitato ad
un  ristretto  periodo  temporale  (sentenze  n.  155  del  2004  e  n.  310  del  2003)  e,  per  altro  verso,  le
disposizioni  di  carattere  processuale  che  incidono  sui  giudizi  pendenti,  determinandone  l’estinzione,
siano controbilanciate da disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta, garantiscano, anche per
altra via che non sia quella della esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti oggetto
delle procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007).
Viceversa, la disposizione ora censurata, la cui durata nel tempo, inizialmente prevista per un anno,
già è stata, con due provvedimenti di proroga adottati dal legislatore, differita di ulteriori due anni sino al
31  dicembre  2013,  oltre  a  prevedere,  nella  attuale  versione,  la  estinzione  delle  procedure  esecutive
iniziate e la contestuale cessazione del vincolo pignoratizio gravante sui beni bloccati ad istanza dei
creditori delle aziende sanitarie ubicate nelle Regioni commissariate, con derivante e definitivo accollo, a
carico degli esecutanti, della spese di esecuzione già affrontate, non prevede alcun meccanismo certo,
quantomeno sotto il profilo di ordinate procedure concorsuali garantite da adeguata copertura finanziaria,
in ordine alla soddisfazione delle posizioni sostanziali sottostanti ai titoli esecutivi inutilmente azionati.
4.2. Essa, pertanto, si pone, in entrambe le sue versioni, in contrasto con l’art. 24 Cost. in quanto, in
conseguenza  della  norma  censurata,  vengono  vanificati  gli  effetti  della  tutela  giurisdizionale  già
conseguita dai numerosi creditori delle aziende sanitarie procedenti nei giudizi esecutivi.
Costoro non soltanto si trovano, in alcuni casi da più di un triennio, nella impossibi




Condannato per omicidio colposo un ausiliario dell’ospedale Cardarelli di Napoli

Pubblicato da in Corte di Cassazione : Sentenze · 7/9/2013 10:41:10

03.03.2009 CORTE di CASSAZIONE – (sicurezza dei lavoratori in ospedale: anche il direttore sanitario risponde dei danni)

Pubblicato da in Corte di Cassazione : Sentenze · 20/8/2013 09:41:55
La sentenza in questione stabilisce che il direttore sanitario e tenuto al risarcimento dei danni subiti dall'infermiere addetto alla sala gessi e alla sala operatoria dell'ospedale, in conseguenza di radiazioni emesse da un apparecchio radiologico. Il caso e quello di un infermiere che cita davanti al Tribunale di Modena la ASL presso la quale era dipendente ed il Direttore Sanitario dell'Ospedale presso il quale svolgeva la propria attivita (infermiere addetto alla sala gessi e alla sala operatoria dell'ospedale) al risarcimento dei danni biologico e morale in conseguenza di radiazioni emesse da un apparecchio radiologico. Il Tribunale di Modena condannava entrambi al risarcimento danni richiesto. Confermata la sentenza in appello (escluso il danno morale) il Direttore Sanitario impugnava avanti alla Cassazione. In particolare il ricorrente deduceva che dell'attivita pericolosa esercitata da un Ospedale e dei danni da essa provocati debba rispondere, in mancanza di prova liberatoria, l'Ospedale e per esso la USL, non anche il direttore sanitario dello stesso, che ne e solo un dipendente. La cassazione stabiliva invece che quando l'attivita pericolosa sia esercitata da un ente collettivo, pubblico o privato, risponde dei danni causati a terzi sia direttamente l'esercente, sia indirettamente e solidalmente, a titolo di concorso, ex art. 2055 c.c., comma 1, la persona fisica preposta all'esercizio in concreto dell'attivita dell'ente, ossia la persona responsabile della gestione dell'attivita, qual'e, appunto, il direttore sanitario dell'ospedale (Cass. n. 5744/99). In questo senso ha ritenuto responsabile anche il direttore sanitario.

Dormire in servizio equivale ad abbandonare il posto di lavoro

Pubblicato da in Corte di Cassazione : Sentenze · 20/8/2013 09:32:15

Corte di Cassazione, N.4375-23 Febbraio 2010

Pubblicato da in Corte di Cassazione : Sentenze · 19/8/2013 21:15:06
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